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《貴州省國有林場條例》解讀

2019年01月08日 10:03:00 打印本頁 關閉本頁

  • 索引號: GZ000001/2019-00488
  • 信息分類: 政策解讀
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  • 信息名稱: 《貴州省國有林場條例》解讀

《貴州省國有林場條例》(以下簡稱《條例》)已經省十三屆人大常委會第七次會議審議通過,將于2019年1月1日正式實施。《條例》是在國有林場改革發展進入新時代、迎接新使命、邁向新征程的關鍵時期,為推動林業發展模式由木材生產為主轉變為生態修復和建設為主、由利用森林獲取經濟利益為主轉變為保護森林提供生態服務為主,充分發揮國有林場在生態文明建設、促進綠色發展而出臺的一部地方性法規。將有利于國有森林資源的保護和發展,有利于生態和民生的改善,有利于林業發展活力的增強,有利于國有森林資源資產的安全、保值和增值。《條例》的出臺,使我省成為國有林場改革后全國第一個出臺國有林場保護管理地方性法規的省份。

一、《條例》制定的指導思想、立法背景及意義

(一)指導思想

《條例》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導, 深入貫徹黨中央、國務院和省委、省政府國有林場改革精神,堅持生態優先、綠色發展理念,注重與相關法律、法規的銜接,立足貴州實際,圍繞國有林場的管理以及森林資源保護、培育、利用等重點工作、難點問題進行制度規范,著重對國有林場的規劃與建設、保護與利用、監督與管理等職責進行規范,明確相應的法律責任,為保障國有森林資源資產安全和保值增值,推動國有林場科學發展提供制度保障。

(二)立法背景及意義

我省地處長江、珠江中上游,喀斯特地貌發育充分,生態環境脆弱。國有林場作為維護國家生態安全的重要基礎設施,對我省建設國家生態文明試驗區,筑牢綠色屏障,構建生態安全新格局,有著特殊的意義和作用。我省國有林場大多建于上世紀50年代末,截止目前,在全省9個市(州)的76個縣(市、區、特區)共建有105個國有林場,總經營面積555萬畝,森林總蓄積2940余萬立方米。這些森林資源相對集中連片,森林質量高,生物多樣性強,防護效益好,是我省林業可持續發展的根基和向社會提供優質生態產品和生態服務的重要基礎。但是,隨著國家市場經濟體制改革的不斷深入,在國家林業發展戰略由木材生產為主轉為生態建設為主的同時,國有林場功能定位不清、管理體制不順、支持政策不配套、經營機制不活,權屬爭議大等問題日益突出,致使國有森林資源的保護和監管乏力,國有林場可持續發展面臨嚴峻挑戰。因此,《條例》的頒布實施,對提高國有林場治理水平,增強國有林場發展活力,發揮國有林場保護和培育森林資源、維護國家生態安全的功能,具有重大的意義和深遠的影響。

2015年2月8日,習近平總書記主持中央政治局常委會議討論通過的《國有林場改革方案》,以中發〔2015〕6號文件印發;2016年4月16日,貴州省委、省政府結合本省實際制定的《貴州省國有林場改革實施方案》,以黔黨發〔2016〕10號印發,全省國有林場改革工作全面鋪開。兩個文件均將加快國有林場法制化建設納入改革的重點任務。因此,制定本《條例》既是實現我省國有林場依法治理的迫切需要,也是貫徹落實中央和省委國有林場改革精神的一項政治任務。

貴州是全國三個生態文明試驗區之一,林業承擔生態文明試驗區建設的重要內容,承擔著在生態文明法治建設等方面的創新、探索和突破。我省根據長期積累的國有林場管理經驗,結合新時代賦予國有林場的新使命、新任務,堅持問題導向和實際出發,積極探索、主動作為,出臺了這部具有鮮明時代特征、地方特色和行業特征的地方性法規,這是一項重大突破,也是一項重要創新,不僅讓我省國有林場保護與管理從此步入法制化軌道,也將在我省總結形成國家生態文明試驗區可復制、可推廣經驗的功績簿上,寫下濃墨重彩的一筆。

二、如何理解和貫徹落實《條例》

一是要充分認識《條例》的重要意義,結合《條例》出臺的時代背景和相關法規,準確把握《條例》的精神實質和重點內容,理解立法目的及重要作用。廣泛開展法制宣傳,使社會各界形成自覺遵守《條例》的良好氛圍。

二是各級林業主管部門和國有林場管理機構以《條例》為基本遵循,熟練掌握《條例》各項規定并運用到國有林場建設、保護、利用和管理工作之中,推動各項規定切實貫徹落實。

三是國有林場管理機構要對非法侵占、破壞國有森林資源的行為加大打擊力度,對于需要移交司法機關的,及時同司法機關溝通協作,確保非法侵占、破壞國有林場森林資源案件得到及時處理。政府及其相關部門、團體、企事業單位、組織和個人要各盡其職。

三、《條例》有哪些主要內容

《條例》共五章三十七條,主要包括以下內容:

第一部分(第一條至第七條)主要明確《條例》立法目的,適用范圍,國有林場定義,國有林場管理機構設立、性質及工作,國有林場的建設和管理原則,經費保障,各級人民政府有關部門職責,在國有林場建設、保護、管理等方面成績突出的單位和個人給予表彰和獎勵等。

第一條規定了立法目的,為了保護和培育國有森林資源,發揮國有林場維護生物多樣性和生態安全的功能,促進經濟社會綠色發展。第二條明確了《條例》的適用范圍為本省行政區域內從事國有林場規劃、建設、保護、利用和管理等活動。第三條是國有林場定義的規定。長期以來,人們所稱國有林場既指管理機構(即管理主體),又指國有自然資源所在區域(即管理客體),造成了概念上的混淆。為此,《條例》對國有林場的定義進行了劃分,一是明確國有林場是由政府依法劃定的,以國有森林資源為依托,開展森林資源保護、培育、經營、利用,提供社會生態產品和生態服務的區域;二是國有林場管理機構是政府設立的公益性事業單位,負責國有林場管理的具體工作。該定義為全國首創。第四條規定了國有林場的建設和管理原則。第五條規定了縣級以上人民政府應當將國有林場的建設、保護和管理納入國民經濟和社會發展規劃,所需經費納入同級財政預算,明確了財政投入機制長效性,確保了國有林場管理工作的正常運轉。第六條規定了各級各有關部門在做好國有林場管理工作中的相關職責。第七條規定,在國有林場建設、保護、管理等方面成績突出的單位和個人,由縣級以上人民政府按照國家和省有關規定給予表彰和獎勵。

第二部分(第八條至第十五條)主要對國有林場的規劃與建設作了規定。明確了國有林場的發展規劃的制定,國有林場設立、合并、撤銷、變更隸屬關系以及國有林場管理機構主要開展的活動等事項作出了明確規定。

國有林場發展規劃是國有林場建設、保護、利用和管理的依據,為保障國有林場的可持續發展,制定科學、合理、符合國有林場實際又具有前瞻性的發展規劃十分必要。第八條規定了省人民政府林業主管部門與國有林場管理機構編制國有林場發展規劃的程序,并規定任何單位或者個人不得擅自變更。確需變更的,應當按照原編制和批準程序辦理。保證了發展規劃的嚴肅性。為規范國有林場管理,使國有林場設立、合并、撤銷、變更隸屬關系等事項有據可循,有法可依,第九條、第十條、第十一條、第十二條、第十四條是對國有林場設立或擴大范圍、合并、撤銷、變更隸屬關系等事項應當具備的條件和審批程序作出規定。第十三條、十五條規定了國有林場管理機構管理要求、工作職責等。

第三部分(第十六條至第二十四條)主要規定了相關部門、機構及個人在國有林場森林資源的保護和利用工作中應盡的義務和禁止行為。

國有林場權屬糾紛多,林地被非法侵占、破壞等現象嚴重,致使國有林場森林資源總量嚴重流失,嚴重制約國有林場發展、保護和利用。《條例》第十六條規定縣級以上人民政府不動產登記機構應當對本行政區域內國有林場的森林、林木、林地權屬進行確權登記,核發權屬證書。任何單位不得擅自劃撥、非法流轉國有林場的森林資源及其他國有資產。禁止侵占、破壞森林資源及其他國有資產。第十七條規定縣級以上人民政府林業主管部門應當運用大數據等信息技術建立國有林場森林資源數據監測管理體系,對國有林場各項資源進行動態管理和跟蹤。第十八條規定經批準在國有林場內設立森林公園、濕地公園、自然保護區、風景名勝區、地質公園等的,不得改變國有林場內的森林、林木、林地權屬。第十九條規定工程建設項目應當不占或者少占國有林場林地。確需占用國有林場林地的,應當依法辦理建設用地審批手續,繳納森林植被恢復費,支付林地補償費、林木補償費和安置補償費。被占用的國有林地,補充土地面積應當不少于被占用林地面積。第二十條、第二十一條對國有林場內的禁止行為作出了明確規定。第二十二條規定國有林場森林資源實行有償使用。國有林場管理機構可以根據資源條件和發展需要依法設立下屬企業。第二十三條規定國有林場管理機構可以采取購買社會服務的方式進行森林資源的培育和管護工作。第二十四條規定國有林場護林員開展森林資源巡查,應當佩戴統一標識,有權對破壞國有林場自然資源或者違反有關法律、法規的行為予以制止,并及時向國有林場管理機構報告。

第四部分(第二十五條至第三十二條)主要規定了省人民政府、縣級以上人民政府林業主管部門、國有林場管理機構在國有林場森林資源監督與管理工作中的職責。明確了流轉國有林場森林、林木、林地應當遵循的原則和采用的方式,對破壞國有林場森林資源和生態環境的行為可以向人民法院提起公益訴訟。

長期以來,由于國有林場監督制度不健全、責任劃分不明確,在管理過程中暴露出不作為、亂作為及主體責任不明確等問題。為此,《條例》第二十五條規定省人民政府應當建立以國有林場林地面積、森林面積、森林蓄積三個保有量為基礎指標,森林生態系統服務功能價值為核心指標的國有林場管理考核和問責制度。第二十六條規定縣級以上人民政府林業主管部門應當會同有關部門對國有林場發展規劃執行情況、森林資源保護、國有資產經營管理等工作進行監督檢查,并定期向本級人民政府報告。第二十七條規定縣級以上人民政府林業主管部門可以按照管理權限委托國有林場管理機構在其管理的國有林場范圍內開展行政執法活動。第二十九條明確了當國有林場管理機構與其他單位或者個人發生林地、林木權屬爭議時,解決爭議的主體為所在地縣級以上人民政府或者鄉級人民政府。第三十條明確了流轉國有林場森林、林木、林地應當遵循有利于保護、培育和合理利用森林資源的原則,依法采用承包、轉包、出租、互換、合資合作的方式,并簽訂流轉合同。第三十一條規定國有林場管理機構應當建立健全森林資源檔案管理制度;利用現代科技手段建立森林資源信息庫,運用大數據等信息技術對森林資源進行經營管理;權屬證書、規劃設計文本、圖紙、合同、協議、森林經營方案等資料應當及時歸檔,依法管理。第三十二條規定法律規定的機關和有關組織可以依法對破壞國有林場森林資源和生態環境的行為向人民法院提起公益訴訟。

第五部分(第三十三條至第三十七條)主要規定了行政機關、國有林場管理機構及其他部門工作人員、個人有違反《條例》中的相關規定和禁止行為應當承擔的法律責任。

按照《條例》的規定開展國有林場各項工作,保護國有林場森林資源不受破壞是各級林業主管部門、行政機關、國有林場管理機構、個人應盡的責任和義務。第三十三條、三十四條、三十五條,分別明確了違反《條例》中的禁止性規定,不履行相關職責的部門、組織、個人的法律責任。第三十六條明確了行政機關、國有林場管理機構及其他部門工作人員有《條例》禁止行為的,依法給予行政處分。

(省司法廳立法一處王占霞、張虎)

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