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清理奇葩證明 回歸法治思維

來源:   發布時間:2018年06月29日 14:55:00  打印本頁 關閉本頁

近日,國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于做好證明事項清理工作的通知》,要求各類證明事項進行全面清理,切實做到沒有法律法規規定的證明事項一律取消。清理各類擾民的證明無疑是一項各方叫好的惠民政策。證明是行政機關或者其他公共服務機構要求公民、法人或者其他組織通過提供證明類文書,用以證明某種客觀事實或者法律關系的舉證活動,例如出生證明、死亡證明、親屬關系證明、無犯罪證明、學歷證明、婚姻狀況證明等。證明雖有必要,但是各種奇葩證明也讓公眾怨聲載道。本次文件中提出依法清理、共享信息等原則非常具有創見性。《通知》明確,清理證明要和轉變行政管理方式,以及政府信息共享等工作機制的改變同步進行。證明清理要想取得預期目的,必須打好“組合拳”。

第一,清理工作需要依法進行,避免“一窩蜂”、“一陣風”,依法明確清理的規則,打通證明的環節,避免各種奇葩證明死灰復燃或者出現監管空白。依法明確證明事項和證明對象。證明的存在是必要的,但是不應泛濫成災,更不應成為政府推諉塞責的工具,成為公眾辦事道路上的攔路虎。客觀世界中并不是所有的事實或者關系都需要證明,或者都能證明。一般而言,客觀事實可以證明,但是主觀評價無法證明。例如,申請教師資格需要戶籍所在地的街道辦事處、鄉人民政府或者工作單位、所畢業的學校對其思想品德、有無犯罪記錄等方面情況的鑒定及證明材料,有無犯罪記錄作為客觀事實可以證明,但是思想品德卻難以證明,這種一定程度上帶有主觀評價色彩的事項無法證明。對于類似這種證明就需要通過轉變管理方式進行。與其通過證明來作為任職條件之一,不如通過負面清單,列舉有哪些不道德或者違法行為的人不能擔任此類職務。對于需要證明的事項,通過立法的形式予以明確。

第二,合理設定證明責任。證明責任是指義務人通過提出證據證明自己主張事實的責任。對于一些眾所周知的事實,自然規律及定理,國家政策明確的事務或者推定的事實等等都是不需要另行證明的事務,應免除證明責任。例如,國家進行事業單位改革,公立大學屬于公益二類事業單位,這是國家政策明確的,就不應當要求各個高校再提供本大學屬于公益二類事業單位的證明。

關于證明責任的分配,需要合理設定。雖然民事訴訟中遵循“誰主張、誰舉證”的規則,但是在行政管理中,應遵循優勢地位證明責任,也就是行政管理者和行政管理相對人,哪個對于信息更具優勢獲取的地位,則應當承擔相應的證明責任。從工作機制上看,能夠通過行政機關之間行政協助或者信息共享等方式就可以實現的證明,無需公眾專門再行提供。例如,A機關要求公民提供B機關開具的證明,這種情況下,通過行政協助等工作機制可以直接在行政機關之間建立信息溝通機制,不應將可以通過行政協助完成的行政系統內部的事務轉嫁給社會公眾。

第三,科學厘定證明標準和程序。對于具有同樣功能的證明,應當“一證通”,例如身份證、戶口簿、駕照等證明中相當部分的信息是重合的,除非確有必要,不應重復提供。明確不同類型證明的目的和證明標準,避免過度證明造成公眾的負擔。依據證據法原理,可以對公民的證明事項進行類型化劃分:對于那些證明事項不涉及國家利益、社會公共利益和他人合法權益,只要設定“初步證據”的證明標準即可達到制度目的。所謂初步證據,即只要當事人提交了真實、有效、合法的證據材料,經過形式審查,即可認定當事人的主張成立。初步證據是一種較低的證明標準,可以減輕當事人的證明負擔。對于涉及國家利益、社會公共利益和他人合法權益的事項,可以比照民事訴訟中的證明標準,要求當事人的證明達到高度蓋然性。

第四,嚴格法律責任,追究違法證明的責任。減輕證明的負擔,并不意味著放任虛假證明。對于違法提供或者出具虛假證明的情況,需要加強監管,避免因為減少證明可能引起的監管空白。

第五,協調推進行政機關和社會組織設定的奇葩證明的清理。社會生活中,水電氣熱等公共服務組織也設定不同類型的證明,這些證明需要和行政系統的證明同步進行清理,避免一方面,行政系統清理證明,一方面公共服務組織要證明,老百姓左右為難,無所適從,辦事不是更簡單,而是更難。

第六,清理證明,要注意防止產生政府推卸責任的不良后果。本次改革,重在清理政府要求社會公眾提供的證明。但是要防止政府借此推卸責任。對于社會公眾確有需要,行政機關具備證明條件的,仍然應當以服務為民的理念為社會公眾提供。

總之,任何改革都不能簡單處理,只有在法治軌道上推動改革,改革才能避免走“回頭路”,“翻燒餅”。(中國政法大學法治政府研究院院長、教授王敬波)

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